La communication du dossier disciplinaire

29 mars 2021

Le droit des agents à la communication de leur dossier disciplinaire :

Que vous soyez intégré à la fonction publique d’Etat (FPE), à la fonction publique territoriale (FPT) ou à la fonction publique hospitalière (FPH), vous disposez d’un droit à la communication de l’intégralité de votre dossier disciplinaire ainsi que de ses annexes dès l’ouverture de la procédure disciplinaire et avant que l’autorité disciplinaire prononce une sanction.

Ceci résulte des dispositions légales suivantes :

Article 19 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires :

Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes (…) L’administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier.

Ainsi que des dispositions réglementaires particulières :

FPE FPT FPH
Agent titulaire Décret n°84-961 du 25 octobre 1984 Décret n°89-677 du 18 septembre 1989 Décret n°89-822 du 7 novembre 1989
Agent contractuel Décret n°86-83 du 17 janvier 1986, articles 43 et suivants Décret n°88-145 du 15 février 1988, articles 36 et suivants Décret n°91-155 du 6 février 1991, articles 39 et suivants

 

Quand la communication doit-elle être faite ?

 

Le respect du délai de communication est apprécié sous deux angles :

  • Le délai pendant lequel le dossier peut être consulté/communiqué

 

Il est de jurisprudence constante que l’agent doit disposer d’un délai suffisant, dit aussi délai raisonnable pour venir consulter son dossier.

Un délai de deux jours a ainsi été considéré comme suffisant par la jurisprudence :

« Considérant, d’une part, que le Sieur X a reçu le 10 mai 1972 une lettre du Recteur de l’Académie de Rennes l’invitant à prendre connaissance de son dossier avant le 12 mai 1972 à 17 heures ; que, le 11 mai étant un jour férié, le requérant a disposé pour ce faire d’une journée ; que ce délai, pour réduit qu’il eut été, permettait au requérant de consulter utilement son dossier ; qu’ainsi la procédure n’a pas été viciée par la brièveté de ce délai ; considérant, d’autre part, que le délai de quatre jours dont le requérant a disposé entre le jour où il a pu consulter son dossier et le jour ou la commission s’est réunie, était suffisant pour lui permettre de préparer sa défense » CE, 20 janvier 1975, n°92836

Ce délai dépend également de la nature des griefs portés à la connaissance de l’agent et de leur gravité.

Bien que la jurisprudence ait admis, dans ce cas précis, qu’un délai de deux jours, était suffisant, l’on peut imaginer que pour certaines procédures, un tel délai serait considéré comme insuffisant. Les circonstances propres à chaque affaire étant déterminantes pour l’appréciation de la notion de « délai suffisant ».

En tout état de cause, la sévérité de cette jurisprudence doit inviter l’agent à être particulièrement diligent pour solliciter la communication de son dossier dès qu’il est informé de cette possibilité.

 

  • Le délai s’écoulant entre la communication du dossier et la tenue de l’instance disciplinaire

 

Une fois que l’agent est en possession de son dossier disciplinaire, il doit néanmoins disposer d’un délai suffisant pour la préparation de sa défense ; autrement dit, il doit s’écouler un délai suffisant entre la communication effective du dossier et la tenue de l’instance disciplinaire.

La seule communication du dossier dans un délai raisonnable ne suffit pas si l’agent n’est pas en mesure de disposer ensuite d’un second délai pour la préparation de sa défense.

Un délai de 4 jours est considéré comme suffisant. (Cf. décision précitée du CE, 20 janvier 1975, n°92836)

 

. La communication après la tenue de l’instance disciplinaire ?

 

Dès lors que la communication du dossier disciplinaire a pour objet de permettre à l’agent de préparer sa défense afin de pouvoir présenter ses observations dans le cadre d’une instance disciplinaire, la question se pose de la communication du dossier disciplinaire lorsqu’elle est sollicitée après l’intervention de la Commission disciplinaire ? voire même après le prononcé de la sanction ?

Il a été jugé qu’en principe, l’administration a l’obligation de déférer à la demande de communication lorsqu’elle est présentée avant que l’autorité disciplinaire ne prenne sa décision, même si le Conseil de discipline s’est déjà réuni.

« Considérant que ces dispositions impliquent notamment qu’il soit fait droit à la demande de communication de son dossier à l’agent concerné par une procédure disciplinaire dès lors que cette demande est présentée avant que l’autorité disposant du pouvoir de sanction se prononce ; qu’en estimant que le refus opposé à la demande de communication des pièces de son dossier présentée par M. B…n’entachait pas d’irrégularité la procédure de révocation au motif que cette demande était postérieure à la tenue du conseil de discipline, alors qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que cette demande était antérieure à l’intervention de l’arrêté ministériel de révocation, la cour administrative d’appel de Bordeaux a commis une erreur de droit ; que, par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, son arrêt doit être annulé ; » CE, 25 juillet 2013, n°360899

 

Quelles sont les modalités de communication ?

 

Il s’agit bien d’un droit de communication et non d’une simple possibilité de consultation du dossier, laquelle ne permettrait pas aux agents de disposer des éléments de leur dossier pour se défendre en justice.

Il est possible néanmoins que certains documents ne fassent l’objet que d’une consultation compte-tenu de leur volume rendant une communication complexe sur une période de temps restreinte.

Toutefois, le droit de communication suppose le droit d’effectuer des copies.

« 3. Considérant que, pour juger que la décision de licenciement était intervenue au terme d’une procédure irrégulière, la cour a relevé que l’affirmation de Mme B…selon laquelle le maire de Villecerf ne lui avait pas permis de prendre copie de son dossier, mais seulement de le consulter, n’était pas contredite par la commune ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la commune avait produit, l’appui de son mémoire en défense, des pièces, notamment les pièces n° 24 et 25, mentionnant que le maire avait informé l’agent de son droit à la communication de son dossier ; que l’obligation d’information prévue à l’article 37 du décret du 15 février 1988 précité n’impliquait pas, ainsi qu’il a été dit au point 1, que l’agent fût expressément informé de la possibilité de prendre une copie de son dossier ; qu’ainsi, en estimant que la commune ne contestait pas que le maire n’avait pas permis à Mme B…de prendre copie de son dossier, la cour a inexactement interprété les écritures de la commune ; que, par suite, son arrêt doit, pour ce motif et sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen du pourvoi, être annulé ; » CE, 2 avril 2015, n°370242

 

Y a-t-il des restrictions dans les pièces communiquées ?

 

le principe de la communication intégrale du dossier

 

Le droit à communication porte sur l’intégralité du dossier. Par principe, il n’y a pas de restrictions dans la communication effectuée.

Les pièces annexes sont également communicables dès lors qu’elles constituent des éléments relatifs à l’agent concerné et qu’elles sont susceptibles de fonder la décision de l’autorité disciplinaire.

Ces pièces annexes concernent par exemple les pièces visées dans le rapport d’enquête figurant au dossier de l’agent. Il peut s’agir des procès-verbaux d’audition des personnes entendues dans le cadre d’une enquête administrative …

C’est ce que confirment plusieurs décisions récentes du Conseil d’Etat :

« 3. Lorsqu’une enquête administrative a été diligentée sur le comportement d’un agent public ou porte sur des faits qui, s’ils sont établis, sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire ou de justifier que soit prise une mesure en considération de la personne d’un tel agent, le rapport établi à l’issue de cette enquête, y compris lorsqu’elle a été confiée à des corps d’inspection, ainsi que, lorsqu’ils existent, les procès-verbaux des auditions des personnes entendues sur le comportement de l’agent faisant l’objet de l’enquête font partie des pièces dont ce dernier doit recevoir communication en application de l’article 19 de la loi du 13 juillet 1983, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné.

4. Il ressort des pièces du dossier que la décision d’engager une procédure disciplinaire à l’encontre de M. C…, laquelle a conduit au prononcé de la sanction de mise à la retraite d’office, a été prise au vu d’un rapport de l’inspection générale de la jeunesse et des sports remis en février 2019.

5. Il ressort également des pièces du dossier que la lettre par laquelle le chef du service de l’inspection générale de la jeunesse et des sports a convoqué M. C… à la séance du conseil de discipline comportait en annexe le rapport de l’inspection générale de la jeunesse et des sports et un rapport de la Cour des comptes sur l’INSEP établi à la même époque. Mais il est constant que l’avocat de M. C… a sollicité en vain la communication des pièces énumérées à l’annexe du rapport de l’inspection générale de la jeunesse et des sports, notamment des procès-verbaux d’audition des personnes entendues par les auteurs de ce rapport.

6. Si le requérant n’était pas en droit d’obtenir communication d’éventuels procès-verbaux d’auditions réalisées, pour son rapport, par la Cour des comptes, dont la mission portait, de manière générale, sur le fonctionnement de l’INSEP, il résulte de ce qui a été dit au point 3 et alors même que l’administration ne s’est pas bornée à reprendre les préconisations de l’inspection générale de la jeunesse et des sports, que M. C… était en droit d’obtenir communication des procès-verbaux d’audition des personnes entendues par les auteurs de ce rapport. Ainsi, le requérant, qui n’a pas reçu communication de l’ensemble des pièces qu’il était en droit d’obtenir en vertu de l’article 19 de la loi du 13 juillet 1983 préalablement à l’intervention de la sanction de mise à la retraite d’office et a ainsi été privé d’une des garanties de la procédure disciplinaire, est fondé à soutenir que la sanction qui lui a été infligée a été prise au terme d’une procédure irrégulière. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, il est fondé à demander l’annulation pour excès de pouvoir du décret qu’il attaque ». Conseil d’Etat, 28 janvier 2021, n°435946

 

« 2. En vertu de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905, un agent public faisant l’objet d’une mesure prise en considération de sa personne, qu’elle soit ou non justifiée par l’intérêt du service, doit être mis à même d’obtenir communication de son dossier.

3. Lorsqu’une enquête administrative a été diligentée sur le comportement d’un agent public, y compris lorsqu’elle a été confiée à des corps d’inspection, le rapport établi à l’issue de cette enquête, ainsi que, lorsqu’ils existent, les procès-verbaux des auditions des personnes entendues sur le comportement de l’agent faisant l’objet de l’enquête font partie des pièces dont ce dernier doit recevoir communication en application de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné.

4. D’une part, il ressort des pièces du dossier que la décision de mettre fin aux fonctions de M. B… a été prise au vu du rapport d’inspection, mentionné précédemment, qui, s’il a écarté l’imputation à l’intéressé de faits de harcèlement sexuel à l’origine de l’enquête administrative, a fait état d’un comportement et d’un mode de direction ayant causé des difficultés parfois graves à plusieurs agents de l’établissement et a préconisé le départ de l’intéressé, regardé comme nécessaire pour engager au plus tôt les mesures permettant de rétablir le bon fonctionnement de l’établissement. La décision de mettre fin aux fonctions de M. B… ayant été prise, à la suite de ce rapport, en considération de son comportement, quand bien même elle a eu pour seul objet de veiller à l’intérêt du service, devait être précédée de la formalité instituée par l’article 65 de la loi du 22 avril 1905.

5. D’autre part, il ressort des pièces du dossier et il n’est pas contesté qu’après avoir été destinataire, le 9 avril 2019, du rapport d’inspection, M. B… a été informé par un courrier du 23 avril 2019 de la directrice de la sécurité sociale du ministère des solidarités et de la santé et du directeur des affaires maritimes du ministère de la transition écologique et solidaire qu’il allait être proposé au Président de la République de mettre fin à ses fonctions de directeur de l’Établissement national des invalides de la marine et qu’il avait la possibilité de consulter son dossier administratif et de formuler des observations. L’intéressé a alors consulté son dossier administratif le 16 mai 2019 et présenté des observations par une lettre du 23 mai 2019. Cependant, ni son dossier administratif ni le rapport d’inspection qui lui avait été communiqué ne comprenaient les cinquante-cinq procès-verbaux d’audition des agents de l’Établissement national des invalides de la marine établis dans le cadre de la mission d’enquête administrative. La demande de l’intéressé tendant à recevoir communication de ces pièces a, par la suite, fait l’objet d’une décision de refus.

6. Dans ces conditions, M. B…, qui n’a, ainsi, pas reçu communication de l’ensemble des pièces qu’il était en droit d’obtenir, en vertu de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905, préalablement à l’intervention de la décision ayant mis fin à ses fonctions, est fondé à soutenir que cette décision a été prise au terme d’une procédure irrégulière. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, il est fondé à demander l’annulation pour excès de pouvoir du décret qu’il attaque. » CE, 5 février 2020, n° 433130

 

Ce défaut de communication a pour conséquence la méconnaissance du droit de l’agent à obtenir communication de son dossier.

La procédure disciplinaire est ainsi irrégulière.

La sanction qui est prise au terme de cette procédure est entachée d’illégalité et peut être annulée par le juge administratif.

 

Les exceptions : la communication partielle ou l’absence de toute communication

 

Par exception, la communication est restreinte dans les cas suivants :

  • les auditions menées dans le cadre d’une enquête pour lesquelles il n’existe pas de procès-verbal retraçant l’échange
  • les pièces du dossier dont le contenu porterait atteinte aux personnes ayant témoigné
  • circonstances exceptionnelles
  • abandon de poste de l’agent
  • condamnation pénale définitive de l’agent

Le droit d’obtenir communication du dossier s’étend -il à l’avocat ?

 

L’avocat qui sollicite la communication d’un dossier disciplinaire en lieu et place de son client doit pouvoir obtenir les pièces du dossier de ce dernier dès lors qu’il assure la défense des intérêts de son client.

 

Des questions sur la communication de votre dossier ? ou de celui d’un agent ?

 

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